清明假期，准备在天津落户的小张两天时间里跑了6个区，看了7个楼盘，差点把腿走断。去年5月天津出台“海河英才”计划，允许40岁以下的本科生直接落户，一举扭转了常住人口净流出的态势，从2017年净流出约9.3万人，到2018年净流入0.78万人。

而相隔不远的河北省会城市石家庄，从去年4月8日开始就已经将落户条件降低到专科生，但并未收到明显效果。根据石家庄统计局数据，2018年石家庄城区常住人口为500.31万人，比2017年增长了10万人，但若扣除自然增长，人口净流入数量也微乎其微。

同样是大幅放开落户条件的大城市，也因自身公共服务、基础设施、就业机会等区别，对人才的吸引力迥然不同。4月8日，国家发改委公布《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称《任务》），不仅要在常住人口300万以下的大城市全面取消落户限制，还要在人口规模更大的大城市、超大特大城市大幅增加落户规模。

政策甫一发出，市场率先迎来了狂欢。4月9日，A股市场多个地产股突然逆市大涨。其中，渝开发、蓝光发展接近涨停，华夏幸福、新城控股、万科A等多家地产公司涨幅居前。

不过，在中国城市经济学会副会长、中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞看来，这个政策落实下去，城市竞争力就体现出来了。他对《华夏时报》记者表示，总体来说将会有三个变化：其一是非都市圈、城市群的中小城市和小城镇可能会衰落和下降；其二是二线、三线中心城市竞争力会进一步提升；其三是大都市周边的中小城市、小城镇竞争力也有可能提升。

户籍制度改革发力

改革开放的40年，也正是中国推动城镇化进程的40年。然而与美国、欧洲等发达国家80%左右的城镇化率相比，中国的城镇化远未结束，红利还有很大的挖掘空间。根据此前的规划，到2020年我国城镇化的目标是达到60%。

而户籍制度一直是阻碍人口城镇化的重要因素。中国社会科学院副院长蔡昉曾指出，中国的城镇化路径的自身特色之一就是以农村劳动力进城为主要构成因素，离开本乡镇外出劳动力达到1.72亿，其中80%进入到各级城镇。这种“候鸟模式”的背后，决定因素是户籍制度。而要推进城镇化，很显然要借助户籍制度的改革。

对此，《任务》提出要继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

“比之前已经是很大的进步了。”上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭接受《华夏时报》记者采访时指出，尤其是明确提出要在超大城市加快外来人口落户的数量和步伐，然后把居住年限和社保缴纳作为主要标准，这样低技能劳动者相对来说也比较容易能够获得落户的可能性。不过，对于未来短期内北京、上海等超大城市是否能够全面放开户籍，他仍然持较为悲观的预期。

城市群、都市圈获得红利

就城镇化的模式而言，过去几十年间确实存在着争议。

长期以来，控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇的“小城镇”思路占主导。然而由于规模效应、交易成本、物流成本等，产业和人口都自然向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的大城市流动和集聚。恒大经济研究院院长任泽平认为，这一试图超越经济规律、通过采取行政措施阻碍人口自由流动的思路导致了人地分离、土地供需错配，人口向大都市圈集聚，土地供给却一再向三四线城市倾斜，这也是一线和部分热点二线城市房价过高、三四线库存过高的根源。

落户政策的放松，无疑对限购严格的房地产市场产生了影响。中原地产首席分析师张大伟对《华夏时报》记者表示，过去2年全国多个城市房价出现了反弹，其中大部分城市都发布了力度空前的人才政策，人才政策的确影响了房地产市场的稳定。而中原地产研究中心统计数据显示，截至日前，在2019年发布各种人才引进与落户等政策的城市已经超过50个，从力度与数量看均刷新了历史纪录。

不过相较于短期对房地产市场的利好，《任务》的发布将给城市群、城市圈带来长期的红利。

近年来，尊重市场规律的“城市群”模式逐渐占了上风。《任务》也专门对城镇化空间发展的格局作出要求，首要任务是加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设。支持成渝城市群高质量发展，推动哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群的规划。

“大城市所谓‘放开’，实际上指的是发展都市圈、大都市区，并不只是说城市中心区，而是包含了大城市里面的小城镇，尤其是要向大都市周边的地区延伸。”倪鹏飞指出，未来获得城镇化红利的地区将是都市圈里二三线城市的中心区，以及大都市周边的中小城市，二者竞争力都会有不同程度的提升。

他认为，在未来城镇化的发展中，市场和政府的力量将会同时起作用。拆除制度藩篱，让市场发挥作用，可能会出现两极分化，但政府也要采取相应措施，公共服务的基本均等，基础设施的网络化等等，保证相对公平。

尽管如此，在市场“无形之手”的选择下，区位条件或者城市规模较小的地方还是会受到一些不利的影响，人口或会进一步流失。“即使公共服务全国均等化，对大都市圈以外的中小城市也不会起到明显的支撑。”他说。记者注意到，《任务》亦提出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

人地钱挂钩才能落实城镇化

从长远来看，能否成功挖掘城镇化潜力，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上，最终推动1亿非户籍人口在城市落户目标，始终还要看农民工的落户意愿。

此前，国家卫计委流动人口中心处长刘金伟曾表示，根据相关调研数据分析，尽管80%的进城农民工表示对城市生活比较适应，但考虑到落户意愿时，只有16.8%的进城农民工愿意把户口迁移到现在居住的城市，27.5%现在没有确定，46%的比例不愿意在城镇落户，其中包括19%已经在城市买房的人也不愿意落户。他建议，要降低农民对土地的依赖，解决土地流转当中的定价问题，要完善土地的财产属性，厘清土地权与身份权的关系，研究解决城市土地和农村建设用地挂钩的机制，通过置换解决进城农民工的住房问题，“人钱地”挂钩的制度需要进一步细化完善落实。

与此同时，城市是否能够提供足够的公共服务和基础设施也是一个问题。一个现实的事例是，在某东部沿海常住人口超过百万的城市，本身已经放开了落户限制，但其下辖的小城市仍然在使用积分落户，原因是财力不够，害怕放开之后要增加更多的财力解决外来落户的公共服务和基础设施等问题。

陆铭认为，如果给定目前的财政支出的结构和体系，客观上来讲地方政府财力有局限的这个现象是存在的。但是事实上，只要思想观念转变了，地方政府用钱的结构是可以改变的。如果地方政府能够认识到常住人口在本地均等化公共服务是必须要走的一个方向，改革的目标明确而不是固守自己既有的利益的话，那么到底这个钱是用来造更多空置的房子空在那里，还说把钱更多地投入到公共服务上来，其实是可以改变的。另外，流动人口所带来的公共服务的增加，其实是可以通过中央财政转移支付来解决的，给欠发达地区的财政转移支付是可以随着人向哪里流动而跟着人一起流动起来的，即“人钱挂钩”。最后，还要充分利用市场机制，教育等具有准公共品性质的内容，也可以降低准入门槛，允许社会力量来参与。